Представляємо вашій увазі стислий переклад новітнього дослідження про розвиток кліматичного законодавства та його вплив на економіку в 16 країнах світу.
Щоб визначити законодавчі механізми, які реально діють та можуть бути використані за зразок, Globe International зіставила існуюче законодавство в сфері зміни клімату та енергетики найбільших економік, виявивши як прогалини, так і передовий досвід країн.
Відтак, у партнерстві з Інститутом кліматичних змін Грентема при Лондонській школі економіки було розроблено дослідження, яке буде взято за основу наступного етапу роботи GLOBE за національними розділами для розширення внутрішнього законодавства та підтримки ролі законодавців у посиленні відповідальності урядів.
Дослідження охопило 155 існуючих законів 16-ти країн у сфері зміни клімату. Станом на квітень 2011 року найбільше законів в цій сфері – двадцять два – має Великобританія, а найменше – три – Південна Африка. Втім, кількість законів, що охоплюють зміну клімату, не є надійним індикатором всеосяжності законодавчих заходів країни. Деякі закони є всебічними, в той час як інші мають дуже вузьку сферу застосування.
Часові рамки
Переважна більшість законодавчих актів в сфері зміни клімату, зокрема «рушійні» закони, були введені після 2008 року. Цілком імовірно, що багато з більш пізніх законів мотивовані необхідністю надати позитивний національний імідж до Рамкової конвенції ООН про зміну клімату (РКЗК ООН), що відбулася в Копенгагені в грудні 2009 року, як запланована кінцева крапка в переговорах про дії після 2012 року.
Крім того, багато законодавчих актів знаходяться у стані підготовки, наприклад, китайський уряд розробляє об’ємнийзакон для підтримки цілей нещодавно опублікованого 12-го п’ятирічного плану, у Мексиці загальні закони «Про адаптацію та пом’якшення наслідків впливу на навколишнє середовище» та «Про зміну клімату» обговорюються в мексиканському Конгресі, а уряд Південної Африки, як очікується, опублікує Білу книгу до прийому гостей ООН у Дурбані в грудні. Ця діяльність передбачає, що складні переговори в Копенгагені, й наступний повільний прогрес в офіційних переговорах не зменшив зацікавленості країн у розробці законодавства зі зміни клімату. Можливо, це свідчить про те, що багато із заходів, необхідних для скорочення викидів та адаптації до зміни клімату знаходяться безпосередньо в сфері національних інтересів кожної країни.
Ключове законодавство
Теми, що покривають національними кліматичними законодавствами
У більшості країн можна визначити «флагманські» законодавчі акти: ключовий законодавчий акт, через який законодавці намагалися «викувати» свою стратегію зміни клімату. Це найчастіше інтегративні закони, які об’єднують різні напрямки вже існуючих і нових норм в сфері зміни клімату під однією законодавчою парасолькою, як відбулося в Бразилії, Франції, Південній Кореї і Великобританії. У Китаї та Індії аналогічній цілі служать п’ятирічні плани.
Мотивація
З бесід із законодавцями, що беруть участь в ухваленні законів у сфері зміни клімату, були визначені три основні мотиви законопроектів: економічні чинники, намагання досягти міжнародного лідерства та почуття вразливості до зміни клімату.
1) економічна мотивація
Найчастіше це основна причина законодавчої діяльності. Наприклад, південнокорейський Закон з екологічно чистого зростання, який включає цілі скорочення викидів і створює законодавче підґрунтя для переходу до низьковуглецевої економіки, принаймні частково, обумовлений занепокоєнням проблемою захисту конкурентоспроможності Кореї від ймовірного введення вуглецевого тарифу на експорт (всі законопроекти в США включають вуглецеві тарифи, які будуть застосовуватися до імпорту з країн, які, на думку Конгресу не приймають адекватних заходів зі скорочення викидів). У той же час, Південна Корея побачила можливість «перезапустити» економіку через бюджетний «екологічний» стимул, інвестувати в низьковуглецеву інфраструктуру та підвищити конкурентоспроможності за рахунок скорочення енергетичних витрат.
Можливість кліматичного фінансування за Кіотськими механізмами мала значення, зокрема, для Росії, де існує значний надлишок кредитів на тлі промислової кризи після 1990 року. Фінансування також важливе, принаймні до певної міри, в Індонезії, де покращенню лісового законодавства посприяв норвезький грант на суму 1 млрд. доларів.
Діяльність в США переважно сконцентрована навколо енергетичної безпеки. Одне з найбільших політичних питань Сполучених Штатів полягає в тому, як зменшити залежність від іноземної нафти. Тому багато які з пропонованих законодавчих заходів включають в себе підтримку розвитку внутрішніх джерел енергії (зокрема, морський видобуток нафти й газу, підтримка ядерної енергетики, поновлюваних джерел енергії та енергоефективності).
2) бажання досягнути міжнародного лідерства
Ухвалення законодавства в сфері зміни клімату нерідко пов’язані з основними міжнародними подіями в країні, які сприяють формуванню позиції міжнародного лідера. Наприклад, Японія ухвалила свій перший пов’язаний з кліматом закон завдяки імпульсу, від проведення кліматичного саміту ООН в Кіото, а Індонезія запустила проект Національний план дій – Відповідь на зміни клімату, коли країна приймала 13-ту конференцію сторін (COP13) в рамках РКЗК ООН на Балі в 2007 році. Сьогоденна робота Мексики над прийняттям об’ємного національного та місцевого законодавства зі зміни клімату почалась під час конференції сторін COP16 в Канкуні наприкінці 2010 року, а Південна Африка обговорює Зелену книгу з питань зміни клімату перед своїм головуванням в РКЗК ООН. У Великобританії, на саміті Великої Вісімки (G8) 2005 року колишній прем’єр-міністр Тоні Блер вперше поставив питання зміни клімату, що часто згадується як значний поштовх для закону «Про зміну клімату» 2008 року.
В Європейському Союзі відкрите бажання показати лідерські позиції знаходило в першу чергу внутрішню мотивацію, щоб, принаймні частково, використати зміну клімату як спосіб просування «проекту Європа», даючи ЄС нові екологічні цілі й бачення 21-го століття. Проте, внутрішні амбіції Європи також перенеслись на міжнародну арену – спостерігається чітке бажанням позиціонуватись як лідер в галузі зміни клімату.
3) вразливість
Визнання вразливості країн до зміни клімату призвело до ухвалення законів з акцентом на пристосування до нових кліматичних умов. Це особливо характерно для країн, що розвиваються. Наприклад, Південно-Африканська «Концепція, стратегічний напрямок і рамкова основа політики у кліматичній сфері» дає державним відомствам можливість застосовувати стратегії адаптації як ключові показники ефективності, а також користуватися кращими системами раннього попередження та системами зниження стихійних ризиків. Індійський «Національний план дій щодо зміни клімату» включає в себе Національну Місію зі забезпечення стійкості гімалайської екосистеми (для захисту водопостачання Індії) та стабільного сільського господарства.
Серед законів розвинених країн – британський «Про зміну клімату», який містить детальні положення щодо пристосування та заходів, необхідних для розуміння ризиків зміни клімату. Втім це не є основним мотивом, до того ж багато пунктів з адаптації були додані на досить пізніх стадіях законодавчого процесу.
Тиск ООН
Хоча переговори в структурах ООН часто критикують як надто повільні, цілком імовірно, що розрекламований саміт ООН в Копенгагені в грудні 2009 року (РКЗК ООН COP-15) був значним стимулом, що спонукав країни до ухвалення відповідного внутрішнього законодавства. Конференція зі зміни клімату повинна була стати завершенням переговорів після 2012 року в рамках Дорожньої карти Балі; величезний громадський та дипломатичний тиск на країни буквально примушував їх до амбітних зобов’язань. Мабуть не випадково переважна більшість «ключового» законодавства в сфері зміни клімату була ухвалена перед копенгагенським самітом, протягом 2008 та 2009 років.
Підходи
Міжнародна архітектура зміни клімату – в тому числі Рамкова конвенція Організації Об’єднаних Націй зі зміни клімату (РКЗК ООН) та Кіотський протокол до неї – значною мірою мають наукове обґрунтування. Кінцева мета РКЗК ООН – «запобігання небезпечного антропогенного впливу на кліматичну систему». Визначення «небезпечного» рівня потепління має політичний характер, але цільові показники викидів засновані на наукових даних, звірених та наданих Міжурядовою групою експертів зі зміни клімату (МГЕЗК).
Велика частина нинішньої дискусії щодо дій після 2012 року обертається навколо загальної політичної згоди, що міжнародна спільнота повинна намагатися обмежити середнє глобальне підвищення температури до 2°C вище пре-індустріального рівня. Для того щоб реалізувати її на 50% до 2050 року, як стверджують науковці, глобальні викиди треба знизити мінімум вдвічі від рівня 1990 року.
Те, яким чином глобальний тягар розподіляється серед країн, також є політичним рішенням. Існує визнання – відображене в Копенгагені – що розвиненим країнам потрібно до 2050 року скоротити сукупні викиди не менше ніж на 80% від рівня 1990 року, а країнам, що розвиваються – приблизно на 15-30%, відповідно до сценарію «бізнес як звичайно» (BAU, businessasusual).
Цей підхід переважно й відображається в національному законодавстві. Зокрема, ключові закони найчастіше націлені на середньо- та довгострокові цілі зі скорочення викидів. Промислово розвинені країни часто встановлюють обов’язкові абсолютні цілі зі зменшення викидів. Зокрема у Великобританії – принаймні на 34% нижче рівня 1990-го до 2020 року та на 80% до 2050 року.
В країнах, що розвиваються, цілі зменшення викидів, як правило, здебільшого знаходяться в сфері «бажаних» і часто пов’язані з інтенсивністю або ефективністю розвитку, що відображає принцип «загальної, але диференційованої відповідальності», закріплений в РКЗК ООН. Деякі фокусуються на зменшенні викидів по відношенню до BAU – наприклад, Мексика взяла зобов’язання скоротити свої викиди на 30% нижче BAU до 2020 року, а Південна Африка – на 34% за той же період, і на 42% до 2025 року (обидва зобов’язання залежать від отримання фінансової та технічної підтримки з боку промислово розвинених країн).
Проте, окремі країни вибрали інший підхід. Наприклад в США, та в деякій мірі в Німеччині зосередились на науковому, який включає в себе стимули для заохочення використання нових поновлюваних джерел енергії і технологій з низьким викидом вуглецю. Введений в Німеччині тариф призвів до значного збільшення потенціалу відновлюваних джерел енергії в країні; це доповнюється загальним й (у випадку структур, які охоплені системою ЄС з торгівлі квотами) обов’язковим цільовим скороченням викидів. У США 16 800 млн. дол. «вливання» в проекти з поновлюваних джерел енергії та енергоефективності має аналогічні цілі, але без зменшення викидів.
Інструменти впровадження
Зазвичай стратегії управління викидами вуглецю розподіляють на три великі групи, які включають заходи:
1) для встановлення ціни на вуглець;
2) щодо подолання бар’єрів енергоефективності;
3) сприяння технологічним змінам.
Законодавство включає, в різній мірі, усі три підходи.
Існує широко розповсюджене сприйняття ринкових інструментів для встановлення ціни на вуглець. «Обмеження-і-торгівля»(cap-and-trade) є основним механізмом для досягнення скорочення викидів в ЄС, а також має помітну присутність в законодавстві Бразилії і Південної Кореї, в законопроектах Японії, Мексики та США. Китай також планує розпочати торгівлю квотами, щоб привести показники інтенсивності викидів вуглецю у відповідність з цілями 12-ої п’ятирічки.
Хоча в більшості країн існують законодавчі положення про поновлювані джерела енергії, їхні підходи різняться від пільгових тарифів (наприклад, у Німеччині) до стандартів на поновлювану енергію (у Великобританії), субсидій та податкових пільг.
Всі 16 країн включили ефективність використання енергії в своє законодавство або в нормативи в сфері зміни клімату. Це відображає той факт, що незалежно від мотивації на впровадження законів і ставлення будь-якої опозиції до регулювання викидів вуглецю, економія енергії користується широкою підтримкою: це знижує витрати, підвищує конкурентоспроможність, знижує попит, підвищуючи тим самим енергетичну безпеку й одночасно зменшуючи викиди парникових газів. Японія має традиційно сильне законодавство в сфері ефективного використання енергії, ухваливши перший закон з енергоефективності («Про раціональне використання енергії») ще в 1979 році. Цей закон, змінений і оновлений, залишається центром енергетичного законодавства сьогоднішньої Японії. Індія в 1993 році ввела нагороди в енергозбереженні з метою заохочення та визнання ефективного використання енергії в промисловості. Китай поставив завдання до 2010 року знизити енергоємність валового внутрішнього продукту (ВВП) на 20% в порівнянні з рівнем 2005 року. Дванадцятий п’ятирічний план, опублікований в березні 2011-го, включає в себе подальші цілі зі скорочення енергоємності ВВП на 16 % до 2015 року.
Освітні питання присутні в законодавстві та політиці Бразилії, Китаї, Франції, Індонезії, Великобританії та інших країн. Це свідчить про визнання важливості інформування громадськості для максимальної зацікавленості в стратегіях і заходах, необхідних для скорочення викидів та адаптації до наслідків кліматичних змін.
У багатьох країнах створені нові інститути або міжурядові комітети контролю клімату. Наприклад, Бразилія ухвалила Наказ, яким створено Міжвідомчий комітет з питань зміни клімату; в 2007 році Китай заснував Національний координаційний комітет зі зміни клімату, під головуванням прем’єра Вень Цзябао й за участю 20 міністерств та державних секторів; Індія має Раду зі зміни клімату на чолі з прем’єр-міністром; Індонезія створила Національну раду з питань зміни клімату за участю 17 міністрів під керівництвом президента; Мексика, за указом президента – Міжурядову комісію зі зміни клімату; Південна Корея – Президентський комітет з екологічно чистого зростання. Всі ці ініціативи вказують на важливість координації політики зміни клімату всього спектру міністерських портфелів, а також на необхідність для прем’єр-міністра або президента приймати важкі рішення, коли вони стикаються з конкуруючими пріоритетами.
Отже, питання зміни клімату в різній мірі вирішується за допомогою законодавства в усіх основних економіках, охоплених цим дослідженням. Хоча підходи відрізняються відповідно до національних пріоритетів та обставин, загальні цілі – скорочення викидів парникових газів та підготовка країни до наслідків зміни клімату – залишаються незмінними.
Зрозуміло, що національне законодавство є одним з найважливіших елементів реагування на зміну клімату. Впровадження ініціативних законів не тільки допомагає зменшити шкідливі викиди та підготуватися до несприятливих наслідків, навіть за відсутності міжнародної згоди, але й просувати національні позиції, надаючи лідерам сміливості виходити за межі формальних переговорів Організації Об’єднаних Націй (ООН). І лише спільними зусиллями, рухаючись неухильно, законодавці зможуть посилити переваги переходу до низьковуглецевої економіки.
Детальна інформація щодо законодавства країн та кількості викидів в цифрах знаходиться в другому розділі дослідження, яке можна скачати за посиланням.
Джерело: Globe International
Для КліматІнфо переклав Сергій Нараєвський
Редактор Марія Богомирова
